Regolare i partiti per salvare la democrazia

Margherita Farinella

Il dibattito sulla natura dei partiti politici e sul loro status giuridico rimane uno dei nodi centrali nelle democrazie contemporanee, soprattutto in un momento di crisi della democrazia e delle istituzioni che la costituiscono. Le domande sui diritti e le regolamentazioni sono molte. I partiti politici sono concepiti come organizzazioni private, come attori semi-pubblici oppure come entità ibride? Come si bilanciano i diritti individuali di libertà politica e di associazione con il compito di imparzialità di un ruolo pubblico? Come conciliare il diritto dei partiti di esistere e contribuire al funzionamento democratico con la necessità di impedire la nascita di forze che possano minare la democrazia stessa? Il Primer n. 25 di International IDEA, Political Parties: Constitutional Roles, Recognition, Rights and Regulations, affronta sistematicamente questi interrogativi attraverso un’ampia comparazione tra ordinamenti.

Il volume si inserisce nella serie di Primer dedicata al costitution-building, concepita per un pubblico non specialistico, ma coinvolto a vario titolo in processi di riforma istituzionale. Il taglio divulgativo non riduce la densità delle questioni trattate: il testo offre un quadro articolato delle diverse opzioni normative disponibili, affrontando la complessità sia delle regolamentazioni sia dei contesti nazionali, e integrando “Think point” e un intero capitolo di quesiti pensati per orientare il lavoro dei decision-maker nel design costituzionale. I punti di riflessione che emergono costituiscono un contributo prezioso per il dibattito su alcuni nodi presenti anche nel quadro italiano.

Il testo prende le mosse dal concetto di “democrazia militante” di Karl Lowenstein (1937), incarnato in particolare nell’esperienza tedesca del secondo dopoguerra: lo stato e le autorità pubbliche devono mantenere neutralità verso i partiti democratici, ma non possono esserlo nei confronti di formazioni ostili alla democrazia, la cui ascesa deve essere prevenuta. L’articolo 21 della Costituzione tedesca diventa così il punto di partenza per esplorare temi di regolazione dei partiti: dal diritto di costituirli e parteciparvi, alla valutazione dei loro scopi o del comportamento dei loro membri; dalla registrazione all’organizzazione interna; dalla possibile proibizione alla regolamentazione del finanziamento.

Una questione in particolare riguarda la natura stessa dei partiti politici: ormai menzionati in 155 costituzioni nazionali, sono spesso descritti come “istituzioni intermediarie”, la cui natura pubblica e privata deve essere bilanciata. Il loro essere in uno spazio «between the people and the state, but distinct from both» li rende istituzioni per la democrazia e allo stesso tempo da essa delimitate. Da qui derivano scelte costituzionali, discusse nel testo, che spaziano dal divieto dei sistemi a partito unico alla tutela del multipartitismo, dal ruolo attribuito ai leader di partito nelle legislature fino alla possibilità di bandire formazioni che minaccino la resilienza democratica.

Il Primer offre uno sguardo comparato sulle norme che regolano la vita dei partiti, mettendone in luce diritti, limiti e inevitabili contraddizioni. La qualificazione dei partiti come soggetti privati o semi-pubblici comporta una loro diversa regolamentazione da parte dello Stato, e diversi diritti per gli individui e per i partiti stessi. Spesso occorre trovare un equilibrio: ad esempio tra il diritto di partecipare ad attività di partito o di non essere discriminati per la propria affiliazione, da un lato, e l’esigenza di garantire la neutralità politica di categorie come giudici, militari o membri di istituzioni indipendenti, dall’altro.

Sul piano della regolazione, il documento richiama gli 11 principi elaborati da OSCE/ODIHR e dalle Venice Commission’s Guidelines on Political Party Regulation (2020). Centrale è anche la discussione sul finanziamento dei partiti, che comprende riflessioni sulla trasparenza, i limiti alle donazioni, le regole di spesa, i divieti di pratiche corruttive e, non da ultimo, il dibattito sul finanziamento pubblico e sullo spazio mediatico. Il documento dedica altresì attenzione alla disciplina di partito e alle clausole anti-defection, volte a scoraggiare gli eletti dal cambiare gruppo nel corso del mandato. Qui gli autori ne eviscerano le forme e le caratteristiche, motivazioni e criticità, fornendo infine delle indicazioni per una moderazione delle clausole.

Uno dei temi più complessi, infine, riguarda la proibizione dei partiti politici in un’ottica di difesa della democrazia, questione che viene affrontata in modo eterogeneo nei diversi ordinamenti costituzionali. Così la Germania lega il problema dei partiti antidemocratici, nei loro scopi e nel comportamento dei loro membri, all’incostituzionalità, mentre l’Italia proibisce la riorganizzazione del partito fascista nello specifico. Queste differenze mostrano la varietà di soluzioni possibili, anche con le loro contraddizioni pratiche, e aiutano a comprendere casi di attualità, come, ad esempio, la questione recente che ha riguardato il partito tedesco Alternative für Deutschland (AfD). Altre esperienze riportate nel testo – in Turchia, Australia e Portogallo – risultano interessanti in una discussione su questo tema, e si mette inoltre in guardia dal rischio di un uso abusivo di questi strumenti per limitare l’opposizione politica da parte di governi antidemocratici.

È evidente, dunque, la profonda interdipendenza tra design costituzionale, attività dei partiti e qualità della democrazia, ma la questione della regolamentazione dei partiti è tutt’altro che semplice. Ogni scelta normativa implica un bilanciamento costante tra libertà e limiti, tra apertura pluralista e protezione dell'ordinamento, ed è importante riflettere sulle diverse possibilità e conseguenze, affrontandone la complessità. La comparazione internazionale aiuta a comprendere i possibili esiti delle diverse soluzioni normative, ma mostra anche come il contesto storico e politico nazionale restino determinanti nell’esperienza di ciascun Paese.

I partiti politici, lungi dall'essere mere associazioni private, assumono natura istituzionale e producono effetti diretti sulla capacità dei cittadini di partecipare in modo significativo alla vita democratica. Il documento in questione ricorda anche che la democrazia interna dei partiti costituisce un elemento imprescindibile della salute democratica complessiva, pur non essendo sufficiente da sola a garantirla. In definitiva, oltre a un equilibrato disegno normativo, come osservano gli autori, «democracy can be sustained only if the demos is democratic»: un monito che riporta al centro la responsabilità politica e civica dei cittadini.

Margherita Farinella è dottoranda in "Istituzioni e politiche" presso la Facoltà di Scienze politiche e sociali dell'Università Cattolica del Sacro Cuore