Pietro Galloni
Non è il diritto internazionale al crepuscolo, ma l'ordine liberale internazionale. L’architettura dell’attuale sistema internazionale poggia su una cooperazione anglo-statunitense strutturata su basi mondiali nel 1941. Le discussioni tra Roosevelt e Churchill esitarono, nell’agosto dello stesso anno, nella proclamazione della Carta Atlantica, definendo la cornice del sistema formalizzato nel 1945 a San Francisco con l’istituzione delle Nazioni Unite. Nell'attuale congiuntura, tale ordine internazionale sta cedendo stretto da una tenaglia: da un lato il revisionismo esplicito delle potenze emergenti, dall'altro quello implicito del suo stesso patronus.
Per comprendere questa erosione occorre risalire alla mutazione del concetto giuridico-politico di guerra. L’ordine sorto dalla pace di Vestfalia del 1648 (trattato di Münster e trattato di Osnabrück) concepiva la guerra come uno strumento legittimo per risolvere le controversie tra iusti hostes, ovvero nemici pubblici paritari e legittimi. Tuttavia, l’esperienza ravvicinata delle due guerre mondiali portò al superamento della visione vestfaliana a favore di una concezione discriminatoria e criminalizzante dell’avversario. Questa evoluzione tassonomica è figlia della tecnica (τέχνη): il progresso della tecnologia bellica, capace di annientare il nemico, ha reso moralmente e giuridicamente obsoleta la categoria del duello cavalleresco. Joseph Kunz nel 1951 dimostrò come il sistema della Società delle Nazioni, del Patto Kellogg-Briand e la Carta di San Francisco avessero superato la definizione di bellum iustum, sostituendolo con il bellum legale (fondato sullo ius ad bellum). Pertanto, la guerra era concepita come un mezzo di autotutela individuale o collettiva contro un aggressore che avesse violato le norme positive riguardanti il divieto della guerra, l’uso della forza o di una sua minaccia. Ora, però, questo tentativo avviato nel XX secolo di criminalizzare il conflitto sembra aver esaurito la sua spinta propulsiva, lasciando intravedere un ritorno alle origini del diritto internazionale, dove la forza torna a essere concepita come uno strumento per dirimere le controversie internazionali.
Nel 1960, Robert Tucker scrisse del tentativo degli apparati statunitensi di conciliare il sistema di divieto della guerra e dell’uso della forza con la dottrina del bellum iustum. In questo alveo la riflessione giuridica si è spostata progressivamente verso lo ius in bello, focalizzandosi non più sulla legittimità del conflitto in sé ma sulla sua conduzione. La dottrina si dedicò allo iustus modus bellandi, ossia la commisurazione dei mezzi usati contro l’avversario, l’adeguato trattamento dei prigionieri, la protezione dei non combattenti; nella terminologia di Ramsey, i principi di «proporzionalità» e «discriminazione».
Il monopolio legittimo dell’uso della forza per mantenere l’ordine è una condicio sine qua non per gli Stati. Lo stesso principio, adattato su scala globale, conduce alle operazioni di polizia internazionale. Il Grand Design rooseveltiano, cristallizzato nel memorandum della Casa Bianca del 1942, prevedeva un sistema securitario gestito dai «quattro poliziotti» (Stati Uniti, Unione Sovietica, Regno Unito e Cina) incaricati di stabilizzare le rispettive sfere di influenze - Großraumordnung – mediante il disarmo delle potenze minori. In questa architettura, le istituzioni internazionali assumevano il ruolo di legittimatori della forza, ricalcando la funzione che il Papa aveva svolto nella res publica christiana.
Tuttavia, la fragilità di tale disegno risiede nelle azioni del suo stesso garante, nell’hybris degli anni Duemila.
La fallimentare spedizione in Vietnam e l’annessa dottrina della risposta flessibile costrinsero l’amministrazione Nixon a porre fine al gold standard. Il cosiddetto Nixon Shock del 1971 bloccò la convertibilità del dollaro in oro e il sistema di cambi fissi di Bretton Woods del 1944, ideato per soppiantare la sterlina, cessò di esistere. Fu il primo segnale: l'egemone iniziava a svincolarsi dalle regole che aveva contribuito a scrivere.
Ma lo iato più rilevante emerge nel confronto tra le due guerre contro l’Iraq: mentre nel 1990 il Consiglio di Sicurezza adottò la Risoluzione 678 per legittimare l’uso della forza per estromettere le truppe irachene dal Kuwait, nel 2003 l’invasione e il tentato cambio di regime avvennero senza alcuna legittimazione da parte delle Nazioni Unite, a cui solo ex post si tentò di conferire fondamento giuridico con la Risoluzione 1483. Da quel momento la crisi dello ius ad bellum ha prodotto una sequela di violazioni e operazioni fallimentari, fino all’odierna guerra contro l’Iran. La frattura apertasi con l’Iraq nel 2003 non si esaurisce sul piano operativo, ma è prima di tutto una cesura dottrinaria. La National Security Strategy del 2002 segnò il momento in cui l'egemone tradusse in dottrina ufficiale la facoltà di agire al di fuori del quadro multilaterale, eludendo il vaglio del Consiglio di Sicurezza. Non si trattò di una forzatura contingente, ma di una ridefinizione dei margini del lecito; è in questa faglia che va ricercata la radice del naufragio liberale. La crisi dell'ordine si manifesta anzitutto come una degradazione del linguaggio: le categorie della guerra si fanno lasche, quasi liquide. La guerra preventiva cessa di essere un’eccezione per farsi prassi, ribaltando il concetto di autodifesa: non si risponde più a un attacco armato ma si anticipa una minaccia percepita imminente o futura. Così, l’autodifesa e la proporzionalità da pilastri diventano simulacri normativi, fragili vasi di terracotta in un teatro di vasi di ferro. L’articolo 51 dello Statuto delle Nazioni Unite riconosce il diritto naturale di autotutela (individuale o collettiva) al verificarsi di un attacco armato, ma il termine «preventivo» elude questa norma. Il diritto internazionale, creato dagli Stati per gli Stati, viene così strumentalizzato attraverso reinterpretazioni semantiche, divenendo un intralcio formale e non più un limite sostanziale. La guerra torna ad affermarsi, in senso strettamente clausewitziano, come l’ultima via della politica e una sua prosecuzione, ma senza rispettare lo ius ad bellum concordato. Lo scontro armato sembra trovare legittimità nelle Grandi potenze mondiali, ma non ha legalità, non è più regolato come un grande duello, è uno scontro in un teatro anarchico.
La «guerra globale al terrorismo» ha poi introdotto un paradigma di conflitto despazializzato e temporalmente infinito, utilizzato strumentalmente dalle altre potenze per regolare le questioni interne con la copertura della sicurezza globale: la Cina nello Xinjiang, l’India nel Kashmir, la Russia in Cecenia, fino alla Turchia contro il PKK e le operazioni «antiterroristiche» di Israele. Questo mancato rispetto delle norme sancite nel 1945 ha innescato l’attuale disordine internazionale, aprendo a una fase di transizione egemonica. In questo scenario, la cosiddetta «terza guerra mondiale a pezzi» si configura come una collisione tra spazi imperiali concorrenti, in cui la volontà di potenza è tornata a essere (o lo è sempre stata?) l’unico regolatore dei rapporti di forza.
L’ordine liberale è in difficoltà anche per l’incapacità di gestire gli attori non-statuali, che hanno posto nuove sfide. Il controllo esclusivo e legittimo sul territorio viene eroso da soggetti che ignorano i confini e non rispondono alla grammatica diplomatica del 1945. Il diritto internazionale si scopre impotente davanti a una forza che si è fatta asimmetrica e fluida. Questa erosione della sovranità rende ancor più urgente ridefinire regole ed equilibri, prima che l'assetto securitario scaturito dalla Seconda guerra mondiale decada. La Power Transition Theory di Organski spiega come i conflitti internazionali siano più probabili quando una potenza in ascesa sfida l'egemonia dominante. Washington, di fronte dall’ascesa cinese, è intenzionata a ridefinire le regole prima che l’ordine muti a suo sfavore. La traiettoria di Washington è deducibile dalla National Security Strategy e dalla National Defense Strategy (rispettivamente di fine 2025 e inizio 2026), in cui si definiscono gli obiettivi generali condivisi per gli apparati: la difesa della Homeland e dell’emisfero occidentale con la Dottrina Monroe aggiornata al corollario Trump; la deterrenza per negazione alla Cina lungo la prima catena di isole; la delega della difesa convenzionale in Europa, Medio Oriente e della questione coreana a Seoul. Mosca diviene «socio per la stabilità strategica» e Pechino non ha più lo status di sfida sistemica, si ipotizza così un Core Five sulla scia del Grand Design.
Il modello che emerge sembra cioè quello che Stacie Goddard definisce su Foreign Affairs «collusione tra Grandi potenze». L'ipotesi delineata è il Core Five - Stati Uniti, Russia, Cina, con India e Giappone come contrappesi funzionali al contenimento della Repubblica Popolare - che ricorda il Concerto europeo sorto dal Congresso di Vienna. Tale sistema si fondava sulla pratica della Diplomacy by Conference, la gestione multilaterale e preventiva delle crisi per mantenere il balance of power, e sulla scelta strategica di integrare nel nuovo sistema di sicurezza la potenza sconfitta, ovvero la Francia post-napoleonica. Oggi, mutatis mutandis, l'ipotesi del quintetto direttorio risponde a una logica simile: Washington non reintegrerebbe lo sconfitto, ma coopterebbe la Cina, l’odierno sfidante sistemico, per costruire un ordine legale che venga percepito come legittimo e condiviso dai poli maggiori. Ma ancor più significativo è il parallelismo con il Grand Design, con la differenza cruciale, oggi, di voler svincolare la forza da ogni vincolo normativo. Come Roosevelt si dimostrò disponibile a cedere all’Unione Sovietica la sfera d’influenza in Europa centro-orientale, così ora si potrebbe pensare alla cessione del Donbass alla Russia. La questione taiwanese rimane irrisolta, ma in una logica di spartizione delle sfere d'influenza, gli Stati Uniti conserverebbero il pieno controllo delle Americhe, mentre la Repubblica Popolare quello dell’Asia meridionale. Solo la geometria è rooseveltiana; lo spirito no. Washington compie una metamorfosi da poliziotto internazionale a broker globale.
Oggi si assiste a una fase di collusione, non di collaborazione. Sebbene l’ipotesi del Core Five rappresenti uno scenario possibile, non sembra realizzabile almeno nel breve termine; più plausibile, invece, una fase di anarchia transitoria, in cerca di un nuovo ordine e di soggetti capaci di legittimarlo.
Per intuire l’ordine internazionale venturo, occorre partire da Carl Schmitt. Nel Nomos della terra egli parte dall’assunto che ogni ordinamento politico scaturisca dall’occupazione originale della terra, da cui si discernono le categorie fondamentali del politico: la distinzione tra giusto-ingiusto e nemico-amico. In Teologia politica, egli formulò il celebre adagio secondo cui «Sovrano è chi decide sullo stato di eccezione»: l’attuale disordine dimostra come gli Stati siano sempre stati i decisori ultimi, i quali hanno ritirato la delega conferita alle istituzioni internazionali per dirimere le controversie. Il ritiro di questa delega segna il ritorno a una politica di potenza pura, svincolata da arbitri terzi. Come già accaduto tra il 1890 e il 1918, con la dissoluzione dello ius publicum europeum, stiamo attraversando una fase di anarchia transitoria, a cui seguirà un nuovo ordine. D’altronde, come già osservato da Kissinger nel suo studio sulla Restaurazione: «L'ordine, una volta infranto, può essere restaurato solo attraverso l'esperienza del caos». Il conflitto in corso ripercorre quella traiettoria: un conflitto tra spazi imperiali dove la volontà di potenza rappresenta l’unica forza regolatrice capace di stare al passo della Tecnica.
La stabilità dell’ordine mondiale risiede nell’equilibrio tra le aspirazioni delle collettività protagoniste, la distribuzione del potere e la concezione di quest’ultimo. Per essere duraturo, un ordine necessita di legittimità: un consenso nella società internazionale sugli assetti, sugli scopi e sui metodi consentiti della politica estera. Un ordine legittimo non può eliminare i conflitti, ma ne limita la portata.
Il diritto internazionale sopravviverà a questa crisi, come ha già dimostrato in passato; resta invece incerta la conformazione del prossimo ordine mondiale. Quella in corso è una fase rivoluzionaria, in cui il giusto coincide con il fisicamente possibile. Kissinger, in A World Restored, illumina questa dinamica: «Un ordine legittimo limita il possibile con il giusto; un ordine rivoluzionario identifica il giusto con il fisicamente possibile».
Pietro Galloni è studente della Facoltà di Scienze politiche e sociali dell'Università Cattolica del Sacro Cuore.
