Giulia Olini
Il 7 agosto l’Office of Foreign Assets Control (OFAC) del Tesoro americano ha inserito nella lista dei soggetti sanzionati una rete attiva fra Golfo e Asia, accusata di consentire al sistema bancario ombra iraniano di muovere illecitamente centinaia di milioni di dollari. Le designazioni hanno riguardato due exchange houses di Dubai, intermediari finanziari che operano rimesse e regolamenti internazionali, insieme a società di facciata riconducibili a una banca iraniana e a società di comodo con sede a Hong Kong e Singapore.
Nel comunicato ufficiale, il segretario al Tesoro Scott Bessent, in linea con le recenti dichiarazioni del Presidente Trump, ha affermato che il sistema bancario ombra iraniano “is buckling under Economic Fury”, ossia sta cedendo sotto il peso della campagna sanzionatoria avviata dal governo statunitense a metà aprile. Nello stesso giorno, funzionari americani dichiaravano che un’intesa sulla riapertura dello Stretto di Hormuz era ormai prossima e che una soluzione sarebbe potuta arrivare entro il fine settimana successivo (ad oggi, 18 agosto, sappiamo che non è andata proprio così).
Le due questioni, in apparenza distinte, fanno in realtà parte dello stesso dossier. Per Teheran, l’alleggerimento delle sanzioni finanziarie rientra difatti tra le condizioni necessarie per la riapertura di Hormuz e, quindi, per Washington, allentare la pressione prima della firma significherebbe rinunciare a una delle leve negoziali attraverso cui ottenere un accordo.
Di questo, tuttavia, si è parlato poco. Mentre l’attenzione della stampa si è per lo più concentrata sul cercare di stare al passo con i caotici botta e risposta tra Stati Uniti e Iran attorno al controllo di Hormuz, la centralità delle sanzioni finanziarie è rimasta ai margini dell’analisi. L’inevitabile conseguenza è che Hormuz sia divenuto rapidamente il chokepoint per eccellenza, nonché il caso a cui si è ricorsi per illustrare la teoria della weaponized interdependence. Il tutto mentre si perdeva di vista l'altro chokepoint, più propriamente tale, ossia quello della rete finanziaria.
Dal congelamento al controllo della rete: una storia lunga quasi cinquant’anni
La storia delle sanzioni finanziarie contro l'Iran cominciò il 14 novembre 1979, dieci giorni dopo l'occupazione dell'ambasciata statunitense a Teheran e nello stesso giorno in cui il governo iraniano aveva annunciato l'intenzione di ritirare le proprie disponibilità dagli istituti americani. Con l'ordine esecutivo 12170, il Presidente Carter ordinò il blocco delle proprietà del governo iraniano e della banca centrale soggette alla giurisdizione statunitense, estendendolo anche ai saldi custoditi presso tutte le filiali estere e le controllate delle banche americane, comprese quelle europee. La crisi si chiuse quasi un anno e mezzo dopo, il 20 gennaio 1981, grazie agli Accordi di Algeri, il cui negoziato aveva avuto per oggetto anche la sorte dei fondi iraniani bloccati.
La misura del 1979, pur trattandosi di una forma relativamente tradizionale di sanzione, caratterizzata sul controllo delle attività sottoposte alla giurisdizione americana, permise di comprendere la portata che l’uso della rete finanziaria come leva avrebbe potuto avere. Inevitabilmente, nel giro di pochi decenni il bersaglio si spostò dai flussi in dollari ai canali attraverso cui essi vengono trasferiti. Al centro di questo passaggio si colloca SWIFT, la cooperativa costituita in Belgio nel 1973 da 239 banche di quindici Paesi per standardizzare la messaggistica interbancaria internazionale, che non è una banca e non esegue i pagamenti, ma trasmette le istruzioni attraverso cui gli intermediari li effettuano, e la cui progressiva centralità ne ha fatto un'infrastruttura essenziale dei pagamenti internazionali, tale da rendere l'esclusione dei suoi utenti una leva di pressione significativa.
Il concetto di weaponized interdependence, elaborato da Henry Farrell e Abraham Newman nel 2019, permette di comprendere questo meccanismo, mostrando come le reti economiche globali tendano a concentrarsi attorno a pochi nodi e come gli Stati che dispongono di un controllo giurisdizionale effettivo su tali nodi possano trasformarne la centralità in due modalità distinte, quella di osservare i flussi che vi transitano (panopticon effect) e quella di interromperli selettivamente (chokepoint effect).
Nel caso di SWIFT queste capacità si sono sviluppate attraverso canali diversi: la cooperativa è soggetta al diritto belga e alla supervisione della Banca Nazionale del Belgio, ma uno dei suoi centri operativi si trova negli Stati Uniti. Dopo l'11 settembre 2001, mediante il Terrorist Finance Tracking Program, il Tesoro americano riuscì ad ottenere l’accesso ai messaggi conservati nella sede americana SWIFT (panopticon effect). Dopo che nel 2006 il programma divenne pubblico, le obiezioni europee sulla protezione dei dati portarono a ricondurlo entro un quadro negoziato, e dal 2010 il trasferimento dei dati di messaggistica finanziaria dall'Unione agli Stati Uniti è disciplinato da un accordo che circoscrive le richieste americane.
La capacità di esclusione (chokepoint effect) emerse invece nel 2012, quando una decisione del Consiglio dell'Unione vietò ai fornitori di servizi specializzati di messaggistica finanziaria di operare a favore degli istituti iraniani sottoposti al congelamento dei beni e SWIFT. Lo stesso giorno SWIFT annunciò di essere stata istruita a interrompere i servizi, che vennero effettivamente sospesi il 17 marzo. La misura fu dunque formalmente europea, ma adottata sotto forte pressione statunitense. Concretamente, Washington, senza imporre direttamente la disconnessione, sfruttò la propria posizione nella rete per orientare l'azione di un'altra giurisdizione.
Il caso più significativo si colloca però dopo il ritiro statunitense dal JCPOA, nel maggio 2018, quando la politica europea e quella americana divergevano apertamente, poiché in agosto entrava in vigore l'aggiornamento del regolamento di blocco con cui l'Unione vietava ai propri operatori di conformarsi alle sanzioni extraterritoriali americane, mentre il segretario al Tesoro Mnuchin avvertiva pubblicamente che SWIFT avrebbe potuto essere sanzionata qualora avesse continuato a servire gli istituti designati. Il 5 novembre, giorno in cui veniva riattivata la seconda tranche di sanzioni statunitensi, SWIFT sospese comunque l'accesso di alcune banche iraniane, motivando la scelta con la stabilità del sistema finanziario globale e senza menzionare le sanzioni americane, in una decisione che la Commissione europea definì deplorevole. L'esclusione si produsse quindi non più in convergenza con la posizione europea, come nel 2012, ma contro di essa, e il tentativo compiuto dagli europei di dotarsi di un canale autonomo con INSTEX, costituito nel 2019 e liquidato nel 2023 dopo una sola operazione, non fece altro che mostrare la distanza fra l'intenzione e la capacità di creare una valida alternativa a SWIFT.
Che panopticon e chokepoint effects restino tutt’oggi attivi lo mostrano le designazioni del 7 agosto 2026. Per ricostruire la rete descritta in apertura, il Tesoro ha identificato non solo le società coinvolte, ma anche le persone che ne gestiscono le operazioni, segno di un’attività informativa protratta nel tempo. Su questa base ha poi avvertito che le istituzioni finanziarie estere rischiano di perdere l’accesso ai conti di corrispondenza americani, alimentando – nemmeno troppo indirettamente – anche il fenomeno dell’overcompliance.
Hormuz è un chokepoint?
Negli ultimi mesi si sono moltiplicati gli articoli che hanno descritto Hormuz come un chokepoint a cui applicare, per proprietà transitiva, la teoria della weaponized interdependence, in una lettura che oltre a essere imprecisa rischia di diluire il significato proprio della teoria. Non vi è alcun dubbio sul fatto che lo Stretto sia uno dei più importanti chokepoint geoeconomici a livello globale ma è fondamentale considerare che appartiene a una categoria differente da quella attraverso cui la weaponized interdependence si manifesta. I nodi delle reti descritte da Farrell e Newman sono difatti il risultato di una concentrazione prodotta dalle economie di scala, cioè di scelte economiche successive che hanno reso costose le alternative, mentre il controllo iraniano sullo Stretto deriva dalla geografia e dalla capacità militare di interdirne il passaggio.
Diverso è, del resto, ciò che le due posizioni rendono a chi le detiene, poiché il controllo dello Stretto produce anzitutto una rendita di transito, che Teheran ha cercato di istituzionalizzare attraverso la Persian Gulf Strait Authority (PGSA), mentre la centralità in una rete di pagamenti restituisce la conoscenza dei flussi che vi transitano e la facoltà di condizionare gli intermediari che vi partecipano – il che spiega anche come la prima posizione possa essere neutralizzata dalla seconda, fatto verificatosi nel momento in cui il Tesoro americano ha dichiarato non autorizzati i pedaggi per il passaggio e ha sanzionato il PGSA.
Quarantasette anni di esclusione non hanno d'altra parte prodotto una risposta iraniana capace di sostituire le principali infrastrutture dei pagamenti internazionali, dal momento che i canali sviluppati con la Russia restano marginali e l'export petrolifero passa in larga misura attraverso circuiti opachi, in parte colpiti proprio dalle designazioni del 7 agosto 2026.
Il prezzo della riapertura di Hormuz
L’8 agosto l’Iran ha indicato sei condizioni per la riapertura dello Stretto, tre delle quali, non a caso, riguardano la dimensione finanziaria – il risarcimento dei danni di guerra, la revoca delle sanzioni e il rilascio delle disponibilità congelate. A oggi, 18 agosto, il memorandum del 17 giugno è scaduto e il negoziato resta in stallo su tutto ciò che riguarda le condizioni economiche e militari che accompagnano una futura riapertura.
La direzione della pressione americana sembra peraltro destinata a proseguire. Il 13 agosto il segretario al Tesoro ha preannunciato nuove misure economiche di portata inedita, aumentando il rischio che l’uso prolungato di questo strumento possa spingere gli attori colpiti a cercare alternative – come mostra la crescita, seppur ancora molto limitata, dei circuiti finanziari alternativi.
Il punto, quindi, non è mai stato soltanto il controllo di Hormuz e gli ultimi mesi hanno reso più che mai evidente che la rete finanziaria attraverso cui l’Iran effettua i propri scambi sia il chokepoint adatto a trasformarsi in leva coercitiva. È questa rete, meno mediatica e meno visibile, a costituire una parte essenziale della strategia americana contro l'Iran e a stabilire, in modo determinante, il prezzo che avrà la riapertura di Hormuz.
Giulia Olini è dottoranda in "Istituzioni e Politiche" presso l'Università Cattolica del Sacro Cuore
